5 maj 2014
Återrapportering till regeringen

Arbetsmarknadsrapport 2014

Till uppdraget med arbetsmarknadsrapporten hör att redovisa indikatorer som visar hur Arbetsförmedlingens verksamhet bidrar till att förbättra matchningen samt prioritera dem som står långt ifrån arbetsmarknaden och därigenom öka sysselsättningen. Dessutom är uppgiften att redovisa indikatorer som belyser Arbetsförmedlingens arbete med uppdraget inom arbetslöshetsförsäkringen, det vill säga att säkerställa arbetslöshetsförsäkringens roll som en omställningsförsäkring för tiden mellan arbetslöshet och arbete.

Under de senaste åren har Arbetsförmedlingen tillförts nya och utökade uppdrag. År 2007 utökades myndighetens verksamhet med kompletterande aktörer vilket har medfört att Arbetsförmedlingens verksamhet i större utsträckning än tidigare utgörs av beställningar, upphandlingar och utformning av kontrakt och ersättningsmodeller. Under 2010 gavs Arbetsförmedlingen har även ansvar de personer som förbrukat maximalt antal ersättningsdagar från sjukförsäkringssystemet och för nyanlända via det så kallade etableringsuppdraget.

Arbetsförmedlingens nya uppdrag har tillsammans med den svaga konjunkturutvecklingen på arbetsmarknaden de senaste åren bidragit till att antalet inskrivna arbetssökande med en förhållandevis utsatt position på arbetsmarknaden — personer med lägre utbildning, utrikes födda, äldre och personer med en arbetsmarknadsrelaterad funktionsnedsättning - ökat kraftigt. Sedan 2008 har antalet personer som tillhör dessa grupper fördubblats och utgör numera majoriteten av dem som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen. I slutet av 2013 uppgick antalet arbetssökande som var öppet arbetslösa eller deltog i program med aktivitetsstöd till cirka 400 000 arbetssökande. 250 000 av dessa arbetssökande utgjordes av arbetssökande med en utsatt position på arbetsmarknaden. Att gruppen av arbetssökande som står mycket långt från arbetsmarknaden fortsätter att öka samtidigt som myndigheten ska prioritera de grupper som står längre ifrån arbetsmarknaden påverkar mer eller mindre hela verksamheten vid Arbetsförmedlingen och inte minst hur snabbt arbetssökande som är inskrivna vid myndigheten kan matchas till arbete.

Arbetsförmedlingens verksamhet

En av Arbetsförmedlingens huvuduppgifter är att fungera som effektiv informationskanal mellan arbetssökande och arbetsgivare och därmed bidra till en effektiv matchning på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen är också den enskilt mest använda formella rekryteringskanalen på den svenska arbetsmarknaden. Under 2013 fanns 44 procent av alla lediga platser tillgängliga på Platsbanken. Andelen har ökat sedan 2009 och är vanligen högre när efterfrågan på arbetskraft är hög och lägre när efterfrågan på arbetskraft minskar. Den vanligaste rekryteringskanalen är informella kontakter. En förklaring till att arbetsgivare väljer informella kanaler och nätverk är att dessa ger kvalitativ information som är svår att förmedla via formella kanaler. Ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv innebär dock tillbakahållen information att arbetssökande som saknar rätt kontakter, men som i övrigt har rätt kvalifikationer, riskerar att stängas ute från tjänster samtidigt som arbetsgivare riskerar att inte få tag på de sökande som är mest kvalificerade för tjänsten.

Att informella kanaler dominerar rekryteringsprocesserna kan vara problematiskt för de arbetssökande som tillhör utsatta grupper. Många som tillhör dessa grupper saknar egna kontaktnät och har svårt att hävda sig i konkurrensen om lediga platser. För dessa grupper blir Arbetsförmedlingens möjlighet att agera som ett utvidgat kontaktnät extra viktig. Arbetsförmedlingen arbetar därför sedan ett flertal år tillbaka på nationell nivå med att upprätta samarbetsavtal med stora arbetsgivare. Under 2013 har flera avtal träffats med både befintliga och nya arbetsgivare. Arbetet har skett i syfte att utvidga kontaktnätet med arbetsgivare så att detta kan bli tillgängligt för personer med svag ställning på arbetsmarknaden som exempelvis äldre, nyanlända och personer med funktionsnedsättning. I mars 2013 startade försöksverksamheten Jobbsökarna. Försöksverksamheten är samarbete mellan Arbetsförmedlingen och Företagarna (Sveriges största företagarorganisation). Undersökningar som Företagarna har gjort visar att många av företag vill växa, men hindras av att de inte hinner med att rekrytera eller av att de har svårt att hitta rätt kompetens. För att försöka komma tillrätta med detta har Jobbsökarna arbetat med uppsökande verksamhet mot små och medelstora företag och informerat dessa om den hjälp som Arbetsförmedlingen kan bidra med vid rekryteringar, som till exempel att plocka ut lämpliga arbetssökande utifrån lämpliga kravprofiler och genom att informera om de olika typer av anställningsstöd som finns.

Liksom i fallet med Arbetsförmedlingens marknadsandel av lediga platser varierar också behovet av Arbetsförmedlingen som informationsförmedlare med konjunkturens utveckling. Andelen tenderar att vara mindre när antalet arbetssökande per arbetsförmedlare är förhållandevis stort och antalet platser att söka är få och vice versa. Andelen arbetssökande som själva uppger att de har fått hjälp av Arbetsförmedlingen som har lett till arbete har minskat något sedan 2011 och uppgick under 2013 till 26 procent. Ungefär var fjärde arbetssökande som fick ett arbete utan stöd uppgav således att Arbetsförmedlingens insatser var betydelsefulla för att de skulle få anställningen.

En stor del av de arbetsgivare som anmält en ledig plats är nöjda med hur Arbetsförmedlingen har hanterat deras ärende. Andelen har varit relativt konstant det senaste decenniet. Mätningar visar att 90 procent av arbetsgivarna är nöjda och att 80 procent av arbetsgivarena har fått tillräckligt med sökande för att kunna anställa.

Att stötta personer med en utsatt position på arbetsmarknaden

Utöver den förmedlingshjälp som Arbetsförmedlingen erbjuder till samtliga inskrivna erbjuds mer omfattande insatser till de arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden eller som har andra särskilda behov. Genom att prioritera insatserna till de grupper som riskerar att bli långvarigt arbetslösa kan myndigheten se till att fler av dessa betraktas som anställningsbara av arbetsgivare. De insatser som kan komma ifråga är bland annat täta kontakter med arbetsförmedlare, vägledning, rehabiliterande insatser, kompletterande arbetsförmedlingstjänster, arbetspraktik, arbetsmarknadsutbildning och olika typer av lönesubventioner.

En viktig fråga är om de insatser som riktas till arbetssökande verkligen når fram till dem som behöver insatserna allra mest. Analyseras frågan empiriskt visar resultaten att arbetssökande med sämre förutsättningar att få arbete till större del får del av insatser tidigt i arbetslöshetsperioden än arbetstagare med en starkare ställning. För de arbetssökande som omfattas av garantierna bidrar arbetsmarknadspolitiska program och subventionerade anställningar till att minska skillnaderna i jobbchanser mellan dem med relativt sämre och bättre konkurrensförmåga.

Arbetspraktik, arbetsmarknadsutbildning och subventionerade anställningar är insatser som Arbetsförmedlingen har arbetat med under lång tid. I rapporten redovisas skattningar av vilken effekt arbetspraktik, arbetsmarknadsutbildning och stöd till start av näringsverksamhet har på deltagarnas möjlighet att få ett reguljärt arbete men också möjligheterna att få nystartsjobb och övriga subventionerade anställningar.

Skattningarna visar på stora positiva effekter för stöd till start av näringsverksamhet. En förklaring till de stora positiva effekterna av programmet på utflödet till arbete utan stöd kan vara att de personer som beviljats stödet har egenskaper, som ger dem en fördel på arbetsmarknaden men som är svåra att observera. Deltagare i programmet fick däremot nystartsjobb och subventionerade anställningar i mindre grad än de personer som ingick i jämförelsegruppen.

Arbetspraktik som tidigare har visat på små men positiva effekter på utflödet till arbete har de senaste tre åren inte ökat möjligheterna för deltagare att få ett arbete utan stöd. En betydande andel av deltagarna går dock vidare till nystartsjobb och till viss del även subventionerade arbeten. Det är således möjligt att införandet av nystartsjobb, vilka är en rättighet för alla som uppfyller villkoren, kan ha trängt undan vanliga jobb utan stöd. Det finns dock skillnader mellan könen när det gäller effekterna av arbetspraktik. Effekterna är mer positiva för kvinnor än för män när det gäller möjligheterna att få ett jobb utan stöd medan män som fått praktik får nystartsjobb och subventionerade anställningar i högre grad.
Effekterna av arbetsmarknadsutbildning ökade under första delen av 2000-talet men har därefter minskat och under senare år har effekterna av programmet legat nära noll, det vill säga arbetsmarknadsutbildning har i genomsnitt inte ökat möjligheterna till reguljärt arbete. Även deltagare i detta program får dock nystartsjobb och subventionerade anställningar i högre utsträckning än de som inte fått del av utbildningen. Sedan införandet av nystartsjobben är det framför allt denna insats som svarar för utflödet till arbete. En delförklaring till de försvagade effekterna av arbetsmarknadsutbildning och arbetspraktik för utflödet till arbete utan stöd är troligen att de som får ta del av programmen står längre ifrån arbetsmarknaden. Det kan ha medfört att programmen i vissa fall har tilldelats arbetssökande som inte fullt ut har kunnat dra nytta av dem. Av jämställdhetsbilagan framgår att utbildningsinsatser oftare riktas mot män än mot kvinnor. 60 procent av de som tog del av programmet under 2013 var män och 40 procent kvinnor. Män deltog dessutom i dyra utbildningar inom traditionellt mansdominerade branscher och kvinnor i billigare utbildningar inom kvinnodominerade branscher. Effekterna av att delta i arbetsmarknadsutbildning var dock lika stora för män som för kvinnor, skillnaderna mellan könen små.

Under senare år har flera nya program introducerats i Arbetsförmedlingens verksamhet. År 2007 infördes garantierna: jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklingsgarantin. Forskningen ger ingen entydig bild huruvida jobbgarantin för ungdomar ökar sannolikheten för deltagare att få ett arbete. Men det mesta tyder på att de sammantagna effekterna av programmet ökar möjligheterna för unga att få jobb.

Jobb- och utvecklingsgarantin är Arbetsförmedlingens största insats och det är därför viktigt att följa upp vilka effekter programmet har. Det är dock svårt att utvärdera programmets effekter. De studier som finns har därför varit inriktade på att följa upp och beskriva deltagarnas uppfattning om programmet. Studeras hur flödet ut från programmet varierar framkommer att utflödet ligger på en ganska konstant nivå under det första året i programmet och att det sedan ökar vid den tidpunkt då deltagarna ska övergå till sysselsättningsfasen. Därefter minskar utflödet åter och ligger på en klart lägre nivå än under de två första faserna. Utflödet har dock varit klart högre för de som hamnat i sysselsättningsfasen under de senaste åren jämfört med de som hamnade i sysselsättningsfasen under åren 2007-2009. Generellt är det de arbetssökande som står närmast arbetsmarknaden som lämnar först. Två grupper som har haft särskilt svårt att lämna programmet är personer med arbetsmarknadsrelaterad funktionsnedsättning och personer i åldern 50—59 år.

Programmet arbetslivsintroduktion har funnits sedan den första januari 2010 och vänder sig till de personer som har förbrukat sina ersättningsdagar i sjukförsäkringen. Flertalet av deltagarna har en långvarig ohälsoproblematik. Det är svårt att mäta programmets effekter, det vill säga i vilken utsträckning programmet påverkar personernas möjligheter att komma till arbete. Uppföljningar av programmet visar att knappt hälften är kvar hos Arbetsförmedlingen ett år efter påbörjat program, att cirka 10 till 15 procent fått arbete eller är i utbildning och att resterande lämnat Arbetsförmedlingen i de allra flesta fall för att återvända till sjukförsäkringen.

Sedan december 2010 har Arbetsförmedlingen det övergripande samordningsansvaret för etableringen av nyanlända flyktingar som får uppehållstillstånd i Sverige. Antalet nyanlända som omfattas av uppdraget har ökat successivt sedan det infördes och slutet av 2013 omfattades lite mer än 28 300 personer av etableringsuppdraget. Det är 9 000 fler personer än föregående år. Det är ännu för tidigt för att kunna utvärdera effekterna av reformen men tidigare erfarenheter av förstärkta insatser för nyanlända visar på positiva effekter. Mycket tyder dock på att den målgrupp som etableringsreformen riktar sig till har en svårare position på arbetsmarknaden.

Kompletterande aktörer

Att allt fler av de inskrivna tillhör utsatta grupper påverkar även upphandlingen av tjänster från kompletterande aktörer. Idag utgörs majoriteten av de som får ta del av tjänster från kompletterande aktörer av arbetssökande som står långt ifrån, och ibland mycket långt ifrån, arbetsmarknaden. Det skapar stora utmaningar vid utformningen av resultatbaserade kontrakt med kompletterande aktörer. Svårigheterna ligger i att skapa insatser och program som dessa grupper av arbetssökande kan tillgodogöra sig och som ökar deras anställningsbarhet samtidigt som dessa insatser och arbetet med de arbetsökande endast kan förväntas leda till att de arbetssökande får arbete i liten omfattning.

En del av de tjänster som upphandlas av kompletterande aktörer regleras av lagen om valfrihetssystem. När det gäller dessa tjänster kan de arbetssökande fritt välja vilken kompletterande aktör de vill ha. Ett problem med de tjänster som har reglerats av denna lag har dock varit att arbetssökande har haft svårt att fatta rationella val utifrån den information de har fått om de olika kompletterande aktörerna. Det beror på att arbetsförmedlare enligt regelverket varken får rekommendera eller ge tips om hur väl olika kompletterande aktörer tidigare har lyckats med sina uppdrag. För att komma tillrätta med detta prövades i sex månader under 2013 ett resultatbaserat betygssystem för de kompletterande aktörer som erbjöd tjänsten jobbcoachning. Betygssystemet som baserades på hur väl de olika kompletterande aktörerna tidigare lyckats med att få arbetssökande i arbete hade tre stjärnor som högsta betyg, två som medel och en stjärna som sämsta betyg. Värdena publicerades på Arbetsförmedlingens webbplats i april 2013. En uppföljning av betygssystemet visar att de kompletterande aktörer som fått tre stjärnor hade lyckats knyta till sig fler deltagare än de aktörer som hade fått färre stjärnor. Resultaten tyder därmed på att betygssystemet ledde till att de aktörer som presterat bättre ökade sina marknadsandelar med de som presterade sämre minskade sina marknadsandelar.
 
Att utforma liknande betygssystem för de tjänster som kompletterande aktörer levererar till arbetssökande som står långt eller mycket långt ifrån arbetsmarknaden är dock inte helt enkelt. Eftersom få av dessa arbetstagare kan förväntas få ett arbete efter att de fått del av en eller flera tjänster är det svårt att skapa ett betygssystem baserat på hur väl olika de kompletterande aktörer har lyckats med att få de arbetssökande i arbete. Det är en framtida utmaning att skapa betygssystem som baseras på i vilken grad olika kompletterande aktörer medverkat till att arbetssökande närmat sig arbetsmarknaden. Möjligheten att ta till sig information om hur kompletterande aktörer presterar kan också variera mellan olika grupper av arbetssökande. Forskning visar att det framförallt är de grupper som står nära arbetsmarknaden som tar till sig den information som ett betygssystem ger.

Arbetslöshetsförsäkringen som omställningsförsäkring

Rapporten redogör också för Arbetsförmedlingens uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen. En generös försäkring har många fördelar ur ett fördelningspolitiskt perspektiv men också avigsidor i form av att ersättningstagare kan bli mindre benägna att söka arbete, mindre angelägna att pendla till jobb eller att de kanske väntar med att acceptera ett erbjudande om arbete om de ser möjligheter till att få ett bättre erbjudande framöver. I huvudsak innebär villkoren att de som får ersättning ska söka arbete aktivt, inte ha något hinder att ta ett arbete, medverka till att upprätta en handlingsplan, aktivitetsrapportera en gång per månad och vara beredda att ta ett erbjudet arbete. Inom ramen för detta kontrollerar Arbetsförmedlingen att de arbetssökande uppfyller grundvillkoren för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Den 1 september 2013 ändrades regelverket för arbetslöshetsförsäkringen. Förändringarna rör bland annat grundvillkoren för rätt till ersättning, ett nytt system för åtgärder när en arbetssökande inte handlar i enlighet med reglerna i försäkringen och krav på att den arbetssökande ska intyga riktigheten i de uppgifter som lämnas till arbetslöshetskassan. I samband med dessa förändringar infördes även kravet om att alla arbetssökande skall lämna in en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen en gång per månad. Av aktivitetsrapporten skall det framgå vilka jobb den arbetssökande har sökt samt vilka andra aktiviteter som den arbetssökande genomfört för att få ett arbete. Eftersom aktivitetsrapporteringen infördes samtidigt för alla som fick eller ansökt om ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har det inte varit möjligt att utvärdera eventuella effekter av rapporteringen på sökaktiviteten och utflödet till arbete.

Mätningar av sökaktiviteten hos arbetssökande med ersättning visar att denna succesivt har ökat både vad gäller nedlagd tid på att söka jobb per vecka och antalet sökta jobb under månaden. Sökaktiviteten är genomgående högre för dem med än utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetsförmedlingen ska informera arbetslöshetskassan, genom att lämna en underrättelse och från och med den 1 september 2013 genom meddelanden, om förhållanden som kan tänkas påverka ersättningsrätten för den arbetssökande eller förhållanden som kan leda till en åtgärd från arbetslöshetskassan. Exempel på sådana förhållanden är om den arbetssökande inte uppfyller grundvillkoren i försäkringen eller avvisar ett lämpligt arbete Det finns dock betydande svårigheter i att mäta omfattningen av det förväntade antalet underrättelser eller meddelanden. Det beror på att det inte går att utläsa från statistiken hur många underrättelser eller meddelanden som Arbetsförmedlingen borde ha lämnat till arbetslöshetskassorna till följd av att de arbetssökande inte uppfyller grundvillkoren. Statistiken visar endast de underrättelser och meddelanden som faktiskt har lämnats till arbetslöshetskassorna. Om antalet underrättelser och meddelanden i förhållande till antalet arbetssökande minskar kan det således antingen bero på att förmedlarna underlåter att underrätta/meddela arbetslöshetskassorna eller på att allt fler av de arbetssökande med ersättning faktiskt uppfyller villkoren för att få ersättning. Under 2008 och 2009 minskade antalet underrättelser i förhållande till antalet sökande vilket har fått Arbetsförmedlingen att uppmärksamma problemet och vidta åtgärder. Detta kan ha bidragit till att antalet underrättelser ökade under 2010—2011 och att de därefter låg kvar på denna nivå fram till hösten 2013. Antalet meddelanden som utgick under perioden september-december 2013 var betydligt fler än antalet underrättelser per månad innan regelförändringen. Det huvudsakliga skälet till det är att det i meddelanden ingår orsaker som inte varit skäl för underrättelser, vilket gör det svårt att jämföra dessa två med varandra.

En samlad bedömning

Arbetsförmedlingens primära uppgift är att underlätta och förbättra matchningen av arbetssökande med lediga platser på arbetsmarknaden. En förbättrad matchningseffektivitet utmärks av kortare arbetslöshets- och rekryteringstider. Det är därför en viktig uppgift att undersöka resultatet av Arbetsförmedlingens verksamhet på matchningsutfallet.

Utfallet av verksamheten är i betydande grad beroende av arbetsmarknadens utveckling och de direktiv som myndigheten får från regeringen. I samband med regeringsskiftet hösten 2006 inleddes en period med ett flertal förändringar inom arbetsmarknadspolitiken. Nya arbetsmarknadspolitiska program ersatte gamla, nya regler infördes för arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringen och i slutet av 2010 fick Arbetsförmedlingen som tidigare nämnts även det övergripande ansvaret för nyanlända. Förändringar av det här slaget kan påverka både vilka som vänder sig till Arbetsförmedlingen, hur statistiken förs och hur matchningseffektiviteten har utvecklats.

Utflödet till arbete ligger idag på en klart lägre nivå än innan finanskrisen. Av rapporten framgår att detta troligen beror på flera olika orsaker såsom den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden, en annan fördelning mellan de som skriver in sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och de som inte gör det, på svårigheter att korrekt mäta utflödet till arbete för dem som är i garantierna och inte minst på en försämrad matchningseffektivitet till följd av att allt fler av de inskrivna står längre ifrån arbetsmarknaden.

En vanlig ansats för att undersöka om matchningseffektiviteten har förbättrats eller försämrats är att skatta så kallade Beveridgekurvor. Kurvan visar på ett omvänt samband mellan arbetslöshet och lediga platser. Förändringar längs den nedåtlutande kurvan kan tolkas som en förändrad efterfrågan på arbetskraft till följd av konjunkturförändringar medan en förändring av kurvans läge kan tolkas som en förändring i matchningseffektiviteten och därmed som att arbetsmarknadens sätt att fungera har förändrats.

Skattningar av Beveridgekurvans läge indikerar att matchningseffektiviteten förbättrades fram till finanskrisen hösten 2008 men att den därefter har försämrats. Det bör dock understrykas att Beveridgekurvan trots allt är en tämligen trubbig indikator för att analysera utvecklingen av matchningseffektiviteten. Kurvan härleds från en så kallad matchningsfunktion och bygger på antagandet att arbetsmarknaden är i jämvikt. Detta kan vara ett rimligt antagande på lång sikt men inte nödvändigtvis under mer konjunkturellt turbulenta perioder när skillnaderna mellan in- och utflöden på arbetsmarknaden kan bli stora och varierande som exempelvis under den internationella finanskrisen 2008. För att analysera matchningseffektivitetens utveckling skattas därför i denna rapport en matchningsfunktion som under mer generella villkor beskriver matchningsprocessen på arbetsmarknaden.

Matchningsfunktionen antas kunna sammanfatta alla de mer eller mindre komplicerade sök- och rekryteringsprocesser som ligger bakom en anställning. Skattningar av matchningsfunktionen ger en sammanfattande bild av hur Arbetsförmedlingen påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Skattningarna visar att antalet matchningar de senaste två åren, bortsett från tre veckor under hösten 2011 när antalet matchningar var lägre än förväntat, ligger inom det förväntade intervallet. Utifrån en historisk jämförelse har således matchningen varit lika effektivt som tidigare.

I arbetsmarknadsrapporten görs även ett försök att uppskatta de effekter på sysselsättningen som de olika arbetsmarknadspolitiska insatserna ger upphov till i ekonomin. Beräkningarna baseras på mycket förenklade antaganden och ska därför inte ses som någon exakt vetenskap utan är snarare ett försök att kvantifiera det ökade antalet dagar i sysselsättning som de olika arbetsmarknadspolitiska insatserna ger upphov till. Av beräkningarna framgår att de största effekterna på sysselsättningen återfinns för förmedlingsverksamhet och för nystartsjobb.