2 maj 2013
Återrapportering till regeringen

Arbetsmarknadsrapport 2013

Under de senaste åren har Arbetsförmedlingen tillförts nya och utökade uppdrag. Under 2007 utökades myndighetens verksamhet med kompletterande aktörer vilket har medfört att Arbetsförmedlingens verksamhet i större utsträckning än tidigare utgörs av beställningar, upphandlingar och utformning av kontrakt och ersättningsmodeller. Som en följd av den internationella finanskrisen genomfördes våren 2009 det så kallade Arbetsmarknadspaketet. Genom detta gavs arbetsmarknadspolitiken förstärkta resurser till att även ge insatser till arbetssökande tidigt i deras arbetslöshetsperioder.
Under 2010 gavs Arbetsförmedlingen även ansvar för att minska utanförskapet på arbetsmarknaden genom införandet av det arbetsmarknadspolitiska programmet arbetslivsintroduktion som riktar sig till de personer som förbrukat maximalt antal ersättningsdagar från sjukförsäkringssystemet och det så kallade etableringsuppdraget som riktar sig till nyanlända.

Arbetsförmedlingens nya uppdrag har tillsammans med den svaga konjunkturutvecklingen på arbetsmarknaden de senaste åren bidragit till att antalet inskrivna arbetssökande med en förhållandevis svag ställning på arbetsmarknaden — personer med lägre utbildning, utrikes födda, äldre och personer med en arbetsmarknadsrelaterad funktionsnedsättning - har ökat kraftigt. Sedan 2008 har antalet personer som tillhör dessa grupper nästintill fördubblats och utgör numera majoriteten av dem som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Som en följd av detta har arbetsförmedlarens yrkesroll blivit allt mer komplex. I dag arbetar många förmedlare inte enbart med att stötta de arbetssökande i att hitta arbete. Arbetet med att stötta de arbetssökande i steget före matchning — förberedelse till arbetslivet — har ökat allt mer i betydelse.

Till uppdraget med Arbetsmarknadsrapporten hör att redovisa indikatorer som visar hur Arbetsförmedlingens verksamhet bidrar till att förbättra matchningen, prioritera dem som står långt ifrån arbetsmarknaden och därigenom öka sysselsättningen. Dessutom är uppgiften att redovisa indikatorer som belyser Arbetsförmedlingens arbete med uppdraget inom arbetslöshetsförsäkringen, det vill säga att säkerställa arbetslöshetsförsäkringens roll som en omställningsförsäkring under tiden mellan arbetslöshet och arbete.

Arbetsförmedlingens verksamhet


En av Arbetsförmedlingens huvuduppgifter är att fungera som effektiv informationskanal mellan arbetssökande och arbetsgivare och därmed bidra till en effektiv matchning på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen är också den enskilt mest använda formella rekryteringskanalen på den svenska arbetsmarknaden. Under 2012 fanns 43 procent av alla lediga platser tillgängliga på Platsbanken. Andelen har ökat sedan 2009 och är vanligen högre när efterfrågan på arbetskraft är hög och lägre när efterfrågan på arbetskraft minskar. Den vanligaste rekryteringskanalen är informella kontakter. En förklaring till att arbetsgivare väljer informella kanaler och nätverk är att dessa ger kvalitativ information som är svår att förmedla via formella kanaler. Ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv innebär dock tillbakahållen information att arbetsökande som saknar rätt kontakter, men som i övrigt har rätt kvalifikationer, riskerar att stängas ute från tjänster samtidigt som arbetsgivare riskerar att inte få tag på de sökande som är mest kvalificerade för tjänsten.

Att informella kanaler dominerar rekryteringsprocesserna kan vara problematiskt med tanke på att andelen arbetssökande som tillhör utsatta grupper har ökat kraftigt de senaste åren. Många av dem som tillhör dessa grupper saknar egna kontaktnät och har svårt att hävda sig i konkurrensen om lediga platser. För dessa grupper blir Arbetsförmedlingens möjlighet att agera som ett utvidgat kontaktnät extra viktig. Arbetsförmedlingen arbetar därför sedan ett flertal år tillbaka på nationell nivå med att upprätta samarbetsavtal med stora arbetsgivare. Under 2012 har flera avtal träffats med både befintliga och nya arbetsgivare. Arbetet har skett i syfte att utvidga kontaktnätet med arbetsgivare så att detta kan bli tillgängligt för personer med svag ställning på arbetsmarknaden som exempelvis äldre, nyanlända och personer med funktionsnedsättning.

Liksom i fallet med Arbetsförmedlingens marknadsandel av lediga platser varierar också behovet av Arbetsförmedlingen som informationsförmedlare med konjunkturens utveckling. Andelen tenderar att vara mindre när antalet arbetssökande per arbetsförmedlare är förhållandevis stort och antalet platser att söka är få och vice versa. Andelen arbetssökande som själva uppger att de har fått hjälp av Arbetsförmedlingen som har lett till arbete minskade något under 2012 och uppgick till 26 procent. Ungefär var fjärde arbetssökande som lämnade arbetsförmedlingen till ett arbete uppgav att Arbetsförmedlingens insatser var betydelsefulla för att de skulle få anställningen.

En stor del av de arbetsgivare som anmält en ledig plats är nöjda med hur Arbetsförmedlingen har hanterat deras ärende. Andelen har varit relativt konstant det senaste decenniet. Mätningar visar att mellan 85—90 procent av arbetsgivarna är nöjda och att drygt 80 procent av arbetsgivarna har fått tillräckligt med sökande för att kunna anställa.

Att stötta personer med svag ställning på arbetsmarknaden


Utöver den förmedlingshjälp som Arbetsförmedlingen erbjuder till samtliga inskrivna erbjuds mer omfattande insatser till de arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden eller som har andra särskilda behov. Genom att prioritera insatserna till de grupper som riskerar att bli långvarigt arbetslösa kan myndigheten se till att fler av dessa betraktas som anställningsbara av arbetsgivare. De insatser som kan komma ifråga är bland annat täta kontakter med arbetsförmedlare, vägledning, rehabiliterande insatser, kompletterande arbetsförmedlingstjänster, arbetspraktik, arbetsmarknadsutbildning och olika typer av lönesubventioner med mera.

En viktig fråga är om de insatser som riktas till arbetssökande verkligen når fram till dem som behöver insatserna allra mest. Analyseras frågan empiriskt visar resultaten att arbetssökande med sämre förutsättningar att få arbete till större del får del av insatser tidigt i arbetslöshetsperioden än arbetstagare med en starkare ställning. För de arbetssökande som omfattas av garantierna bidrar arbetsmarknadspolitiska program och subventionerade anställningar till att minska skillnaderna i jobbchanser mellan dem med relativt sämre och bättre konkurrensförmåga.

Arbetspraktik, arbetsmarknadsutbildning och subventionerade anställningar är insatser som Arbetsförmedlingen har arbetat med under lång tid. I rapporten redovisas skattningar av vilken effekt arbetspraktik, arbetsmarknadsutbildning och stöd till start av näringsverksamhet har på deltagarnas möjlighet att få ett reguljärt arbete men också möjligheterna att få nystartsjobb och övriga subventionerade anställningar.

Skattningarna visar på stora positiva effekter för stöd till start av näringsverksamhet. En förklaring till de stora positiva effekterna av programmet på utflödet till arbete utan stöd kan vara att de personer som beviljats stödet har egenskaper, som ger dem en fördel på arbetsmarknaden men som är svåra att observera. Deltagare i programmet fick däremot nystartsjobb och subventionerade anställningar i mindre grad än de som inte fått del av stödet.

Arbetspraktik som tidigare har visat på små men positiva effekter på utflödet till arbete har de senaste tre åren inte ökat möjligheterna för deltagare att få ett arbete utan stöd. En betydande andel av deltagarna går dock vidare till nystartsjobb och till viss del även subventionerade arbeten. Det är således möjligt att införandet av nystartsjobb, vilka är en rättighet för alla de som uppfyller villkoren, kan ha trängt undan vanliga jobb utan stöd.

Effekterna av arbetsmarknadsutbildning ökade under första delen av 2000-talet men har därefter minskat och under senare år har effekterna av programmet legat nära noll, det vill säga arbetsmarknadsutbildning har i genomsnitt inte ökat möjligheterna till reguljärt arbete. Även deltagare i detta program får dock subventionerade anställningar i högre utsträckning än de som inte fått del av utbildningen. Sedan införandet av nystartsjobben är det framför allt denna insats som svarar för utflödet till subventionerade anställningar. En förklaring till de försvagade effekterna av arbetsmarknadsutbildning och arbetspraktik för utflödet till arbete utan stöd kan vara att de som får ta del av programmen står längre ifrån arbetsmarknaden. Detta kan ha medfört att programmen i vissa fall har tilldelats arbetssökande som inte fullt ut har kunnat dra nytta av dem.

Under senare år har flera nya program introducerats i Arbetsförmedlingens verksamhet. År 2007 infördes garantierna: jobbgarantin för ungdomar och jobb och utvecklingsgarantin. Forskningen ger ingen entydig bild av huruvida jobbgarantin för ungdomar ökar sannolikheten för deltagare att få ett arbete. Men det mesta tyder på att de sammantagna effekterna av programmet ökar möjligheterna för unga att få jobb.

Jobb- och utvecklingsgarantin är Arbetsförmedlingens största insats, och det är därför viktigt att följa upp vilka effekter programmet har. Det är dock svårt att utvärdera programmets effekter. De studier som finns har därför varit inriktade på att följa upp och beskriva deltagarnas uppfattning om programmet. Studierna visar att deltagarna lämnar programmet i varierande grad under programtiden. Generellt är det de arbetssökande som står närmast arbetsmarknaden som lämnar först. Två grupper som har haft särskilt svårt att lämna programmet är personer med arbetsmarknadsrelaterad funktionsnedsättning och personer i åldrarna 50—59 år.

Programmet arbetslivsintroduktion har funnits sedan den 1 januari 2010 och vänder sig till de personer som har förbrukat sina ersättningsdagar i sjukförsäkringen. Flertalet av deltagarna har en långvarig ohälsoproblematik. Det är svårt att mäta programmets effekter, det vill säga i vilken utsträckning programmet påverkar personernas möjligheter att komma till arbete. Uppföljningar av programmet tyder på att en majoritet av dem som deltar i programmet är i arbete, utbildning, öppet arbetslösa eller inskrivna i program med aktivitetsstöd efter avslutat program.

Sedan december 2010 har Arbetsförmedlingen det övergripande samordningsansvaret för etableringen av nyanlända flyktingar som får uppehållstillstånd i Sverige. I slutet av 2012 omfattades nära 17 000 personer av etableringsuppdraget. Det är 9 000 fler personer än föregående år. Det är ännu för tidigt för att kunna utvärdera effekterna av reformen men tidigare erfarenheter av förstärkta satsningar för nyanlända visar på positiva effekter. Mycket tyder dock på att den målgrupp som etableringsreformen riktar sig till har en svårare position på arbetsmarknaden.

Arbetslöshetsförsäkringen som omställningsförsäkring


Rapporten redogör också för Arbetsförmedlingens uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen. En generös försäkring har många fördelar ur ett fördelningspolitiskt perspektiv men också avigsidor i form av att ersättningstagare kan bli mindre benägna att söka arbete, mindre angelägna att pendla till jobb eller att de kanske väntar med att acceptera ett erbjudande om arbete om de ser möjligheter till att få ett bättre erbjudande framöver. I huvudsak innebär villkoren att de som får ersättning ska söka arbete aktivt, inte ha något hinder att ta ett arbete, medverka till att upprätta en handlingsplan och vara beredda att ta ett erbjudet arbete. Inom ramen för detta kontrollerar Arbetsförmedlingen att de arbetssökande uppfyller grundvillkoren för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetsförmedlingen ska upprätta handlingsplaner för arbetssökande både med och utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Syftet med den individuella handlingsplanen är att underlätta sökprocessen och att den ska utgöra ett hjälpmedel för både den arbetssökande och Arbetsförmedlingen. Under 2012 har Arbetsförmedlingen infört ett nytt arbetssätt som inkluderar nya riktlinjer för handlingsplanerna. Enligt de nya riktlinjerna ska de som riskerar att bli långtidsarbetslösa och som har behov av tidiga insatser få en handlingsplan upprättad inom fem dagar. För de som inte är i behov av tidiga insatser ska handlingsplanen upprättas direkt vid inskrivning på förmedlingen. Tidigare riktlinjer var att alla arbetssökande skulle ha en handlingsplan inom 30 dagar. Det nya arbetssättet har medfört att andelen arbetssökande med en handlingsplan inom 30 dagar har ökat från omkring 70 procent 2011 till över 80 procent 2012. Närmare 65 respektive 70 procent av alla inskrivna får sin handlingsplan inom en respektive fem dagar, vilket är en fördubbling jämfört med föregående.

Mätningar visar att sökaktiviteten hos arbetssökande med ersättning genomgående har legat på en jämn nivå de senaste åren både vad gäller nedlagd tid och antalet sökta jobb, men har ökat något sedan det nya arbetssättet infördes. Sökaktiviteten är genomgående högre för dem med än utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetsförmedlingen ska informera arbetslöshetskassan om förhållanden som kan tänkas påverka ersättningsrätten för den arbetssökande genom att lämna en underrättelse. Exempel på sådana förhållanden är om den arbetssökande avvisar ett lämpligt arbete eller inte uppfyller grundvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen för rätt till ersättning. Det finns dock betydande svårigheter i att mäta omfattningen av det förväntade antalet underrättelser. Det beror på att det inte går att utläsa från statistiken hur många underrättelser som Arbetsförmedlingen borde ha lämnat till arbetslöshetskassorna till följd av att de arbetssökande inte uppfyller grundvillkoren. Statistiken visar endast de underrättelser som faktiskt har lämnats till arbetslöshetskassorna. Om antalet underrättelser i förhållande till antalet arbetssökande minskar kan det således antingen bero på att förmedlarna underlåter att underrätta arbetslöshetskassorna eller på att allt fler av de arbetssökande med ersättning faktiskt uppfyller villkoren för att få ersättning. Under 2008 och 2009 minskade antalet underrättelser i förhållande till antalet sökande vilket har fått Arbetsförmedlingen att uppmärksamma problemet och vidta åtgärder. Detta kan ha bidragit till att antalet underrättelser ökade under 2010—2011 och att de därefter ligger kvar på denna nivå. 

En samlad bedömning


Arbetsförmedlingens primära uppgift är att underlätta och förbättra matchningen av arbetssökande med lediga platser på arbetsmarknaden. En förbättrad matchningseffektivitet utmärks av kortare arbetslöshets- och rekryteringstider. Det är därför en viktig uppgift att undersöka resultatet av Arbetsförmedlingens verksamhet på matchningsutfallet.

Utfallet av verksamheten är i betydande grad beroende av arbetsmarknadens utveckling och de direktiv som myndigheten får från regeringen. Under senare år har Arbetsförmedlingen tillförts en rad nya uppdrag som har medfört att personer som tidigare fanns under andra myndigheters ansvar nu skrivs in på Arbetsförmedlingen. De nya uppdragen samt situationen på arbetsmarknaden har påverkat sökandesammansättningen och i dag tillhör en majoritet av de arbetssökande grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Detta har troligen påverkat utflödet av arbetssökande till arbete, vilket för närvarande ligger på en klart lägre nivå än före finanskrisen. Delvis beror den lägre nivån på svårigheter att korrekt mäta utflödet till arbete för dem som är i garantierna. Interna beräkningar visar att utflödet till arbete skulle varit mellan en halv till en procentenhet högre om statistiken korrekt fångat upp utflödet till arbete för dem som är i garantierna.

Enkla beräkningar av den förändrade sökandesammansättningens betydelse visar att utflödet till arbete skulle ha varit cirka en procentenhet högre om sökandesammansättningen varit densamma som under 2003—2006. Den förändrade sökandesammansättningen och svårigheten att korrekt mäta utflödet till arbete för arbetssökande inom garantierna förklarar sannolikt en relativt stor del av det minskade utflödet till arbete under de senaste åren.

En vanlig ansats för att undersöka om matchningseffektiviteten har förbättrats eller försämrats är att skatta så kallade Beveridgekurvor. Kurvan visar på ett omvänt samband mellan arbetslöshet och lediga platser. Förändringar längs den nedåtlutande kurvan kan tolkas som en förändrad efterfrågan på arbetskraft till följd av konjunkturförändringar medan en förändring av kurvans läge kan tolkas som en förändring i matchningseffektiviteten och därmed som att arbetsmarknadens sätt att fungera har förändrats.

Skattningar av Beveridgekurvans läge indikerar att matchningseffektiviteten förbättrades fram till finanskrisen hösten 2008 men att den därefter har försämrats. Det bör dock understrykas att Beveridgekurvan trots allt är en tämligen trubbig indikator för att analysera utvecklingen av matchningseffektiviteten. Kurvan härleds från en så kallad matchningsfunktion och bygger på antagandet att arbetsmarknaden är i jämvikt. Detta kan vara ett rimligt antagande på lång sikt men inte nödvändigtvis under mer konjunkturellt turbulenta perioder när skillnaderna mellan in- och utflöden på arbetsmarknaden kan bli stora och varierande som exempelvis under den internationella finanskrisen 2008. För att analysera matchningseffektivitetens utveckling skattas därför i denna rapport en matchningsfunktion som under mer generella villkor beskriver matchningsprocessen på arbetsmarknaden.

Matchningsfunktionen antas kunna sammanfatta alla de mer eller mindre komplicerade sök- och rekryteringsprocesser som ligger bakom en anställning. Skattningar av matchningsfunktionen ger en sammanfattande bild av hur Arbetsförmedlingen påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Skattningarna visar att antalet matchningar de senaste två åren, bortsett från tre veckor under hösten 2011 när antalet matchningar var lägre än förväntat, ligger inom det förväntade intervallet. Utifrån en historisk jämförelse har således matchningen varit lika effektivt som tidigare.

Det finns i dagsläget inte någon allmänt vedertagen definition på vad som är en optimal omfattning av Arbetsförmedlingens kontrollinsatser i uppdraget inom arbetslöshetsförsäkringen. De processmått som finns indikerar att Arbetsförmedlingen följer de instruktioner som finns för arbetet. Information om arbetslöshetsförsäkringen och upprättandet av handlingsplaner sker i hög grad. Underrättelsegraden har, enligt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens bedömning tidigare varit för låg. Under 2012 ökade andelen anvisningar till jobb samtidigt som antalet underrättelser per tusen arbetslösa med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen låg kvar på samma nivå som de senaste två åren. Om det betyder att Arbetsförmedlingen har blivit sämre på att kontrollera och att underrätta arbetslöshetskassorna eller om det beror på att fler arbetssökande med ersättning uppfyller villkoren för ersättning är däremot inte möjligt att besvara på ett enkelt sätt.